Oerhört mycket har naturligtvis hänt i debatten om flyktingfrågorna under det senaste året. Ett tecken på förändringens vindar kan hämtas från DN:s ledare härom veckan om asylrätten och kvotflyktingsystemet.
[Det] som inte påtalas lika frekvent är det starkaste argumentet bakom en solidarisk asylpolitik: att det saknas något bättre alternativ.
Det intressanta med detta är att det är helt korrekt. Det starkaste argumentet är faktiskt att det är osäkert vad de tänkbara alternativen skulle innebära. Asylrätten är ett system som byggts upp under femtio år, och det går inte att veta hur stater kommer agera om de plötsligt frigörs från de aspekter av konventionerna som trots allt fortfarande upplevs som bindande. Det finns reella risker med detta.
Men det är ett argument som är ganska långt ifrån de tongångar som tidigare präglade debatten. Det är nu lite drygt ett år sedan jag klagade över Peter Wolodarski och DN:s bristande argumentation i flyktingfrågan. Jag kan glädjas åt att vi har kommit så långt att det faktiskt erkänns att detta är frågor där förnuftiga och välvilliga människor kan ha olika åsikter om målkonflikten, och göra olika bedömningar av troliga effekter av olika system och regler.
Eftersom jag gnällt så mycket om behovet av att diskutera frågorna sakligt, så vore det ju också svagt att inte själv bidra nu när diskussionen faktiskt är mer sansad. Så jag ska försöka peka ut vad jag ser som kvarvarande svagheter i DN:s linje i flyktingpolitiken, en linje och argumentation som naturligtvis delas av långt fler än så.
1. Rättighetsargumentets problem
Det första som måste avhandlas är dock ingen kritik, utan bara en förklaring av det grundläggande problemet. Orsaken till varför frågan om asylrätten måste betraktas som ”svår” – det vill säga varför man inte kan försvara den som en moraliskt självklar mänsklig rättighet. Skälet är huvudsakligen att man isåfall är förpliktad att också argumentera för slopat transportörsansvar och visumtvång, åtgärder som även om de inte strider mot någon skrivelse i konventionen står uppenbart i strid med asylrättens filosofiska rättfärdigande. Dessa åtgärder motsvarar att man ”försvarar” rätten till gratis sjukvård men sätter upp taggtråd runt sjukhusen. Men varför inte ta bort dessa restriktioner, kan man undra?
Skälet till varför sådana åtgärder införs beror på asylrättens grundläggande konstruktion. Mänskliga rättigheter anger normalt en rättighetsrelation mellan en medborgare och dess politiska ordning. Det är staten som är skyldig att garantera sina medborgare de rättigheter som fastslagits som universella mänskliga rättigheter. Ansvarsfördelningen är i teorin enkel, om än ibland i praktiken lite lös i kanterna. Asylrätten är dock en anomali i detta system, eftersom det är en rättighet utan specificerad adressat. Rättigheten måste garanteras av den stat som den sökande lyckas ta sig till. Och eftersom rättigheten är absolut och ovillkorlig så finns alltså ingen övre gräns då en stat kan ringa i klockan och säga: ”Nu måste vi säga stopp, vi har tagit vår del av bördan!”.
I en värld av 65 miljoner människor med flykting- och skyddsskäl skapar således asylrätten en katt-och-råtta-lek där även de länder som vill vara solidariska är tvungna att införa visumtvång och transportörsansvar. Sådana åtgärder har Sverige haft på plats i 40 år nu.1 De är ofrånkomliga komponenter i varje system som inte begränsar rättighetens giltighet till att gälla konfliktens grannländer, eller rymmer en mekanism för att säga att taket är nått – det vill säga varje system som behåller den absoluta asylrätten för den som dyker upp vid ett lands gränser varsomhelst i världen.2 Notera att även om EU skulle komma överens om en fördelning mellan medlemsländerna (en verksam sådan överenskommelse är mycket mycket osannolik) så förlitar sig EU fortfarande på att transportörsansvar, visumtvång och uppgörelsen med Turkiet håller nere antalet människor som kommer till EU som helhet.
Man kan önska sig att det vore annorlunda. Men att basera policyförslag på sådana förhoppningar är, i min bedömning, just önsketänkande. Och det ska sägas att DN tycks hålla med om detta; de hyser inte heller några illusioner om något epokgörande avtal som ska fördela bördorna.
Inget av detta betyder att asylrätten definitivt måste avskaffas. Man kan landa i ett mer krasst försvar: att asylrätten på det hela taget leder till större flyktingmottagande och större uppmärksamhet kring den internationella flyktingfrågan. Och att alternativen riskerar att bli dåliga. Det hade varit en rimlig hållning av DN hösten 2015, och det är en rimlig hållning nu också.
2. Döden i Medelhavet
Frågan om asylrättens vara eller icke vara kan inte rimligen avhandlas i ett blogginlägg. Men om svaret nu handlar om att fastställa asylrättens plus- och minussida, för att avgöra om det faktiskt är det minst dåliga alternativet, så kan man ju diskutera en enskild post utan att ta övergripande ställning i hur den ska vägas mot annat. En av dessa rör såklart ”döden i Medelhavet”. Företeelsen är naturligtvis komplicerad, men det kan ändå vara värt att i korthet belysa DN:s argumentation i frågan. Ledarsidan skriver:
Eftersom Europa har varit så ovilligt att ta emot asylsökande har det i debatten också förekommit idéer om att asylrätten helt ska skrotas och ersättas av enbart kvotplatser. Med kvotsystem, där UNHCR hämtar utvalda flyktingar på plats, slipper människor att drunkna i skrangliga båtar på väg mot Europa är tanken.
Men det är en sanning med modifikation: med kvotsystem slipper det fåtal som kan ta sig till Europa via kvoterna att drunkna. Alla andra kommer dock inte att sluta försöka sätta sig i säkerhet. Medelhavet kommer därmed att fortsätta vara en begravningsplats.
Modifikation är nyckelordet här. Kritiken mot asylrätten är att den skapar så starka incitament att människor väljer att resa illegalt. Men ingen tror att avskaffad asylrätt skulle leda till att ”alla” kommer välja att stanna i Nordafrika, Mellanöstern och Turkiet. Det finns naturligtvis människor (flyktingar eller ekonomiska migranter) som ändå bedömer det värt att ta sig till Europa för att vistas illegalt och jobba i den svarta ekonomin. Frågan är hur många. Om det inte gavs asyl på plats i Europa, utan vägen till Europa gick genom UNHCR, så skulle endast de som bedömer det som värt mödan att leva illegalt att försöka ta sig över. Och hur många av de asylsökande skulle göra den kalkylen? Det är lite oklart om DN menar att svaret är ”alla” – formuleringen är dubbeltydig mellan att ”alla kommer ändå att åka” och ”inte alla kommer ändå att stanna kvar”.
Eftersom DN inte uttrycker medvetenhet om asylrättens incitamentsstruktur så går det inte att helt utesluta att de faktiskt tror att alla de som inte kommer med i en flyktingkvot faktiskt skulle göra resan även om asylrätten var avskaffad. Så det tycks värt att påpeka att man bör begrunda de tusentals människor som hittills i år återtagit sin asylansökan i Sverige, och rest hem. Dessa människor röstar alltså med fötterna: hellre tillbaka till hemlandet än att sitta och vänta på ett asylboende, och, nota bene, hellre tillbaka än att leva under jorden i Sverige. Här har vi en grupp vars faktiska beteende avslöjar att de inte skulle ha rest om asylrätten inte funnits. Dessa människor utgör rimligen bara en liten del av denna kategori, men den är värd att notera just eftersom den är omöjlig att förneka. (Ett fall av ”avslöjade preferenser”, som en nationalekonom skulle säga.) Man kan alltså inte rimligen hävda att asylrättens existens inte skulle påverka antalet som ger sig iväg på farliga resor. Den verkliga frågan är bara hur många som skulle avstå resan om enda lagliga vägen går att söka genom UNHCR på plats. Personligen tror jag att det är en mycket stor andel (jag har inte hittat några studier i frågan), särskilt om resurser överförs för att göra situationen mer dräglig i grannländerna. Eftersom dock några fortfarande skulle åka över på egen hand så har DN visserligen helt rätt i att Medelhavet kommer ”fortsätta vara en begravningsplats”. Men argumentationen tycks då utgå från att man är helt obekymrad om antal – att det inte är någon skillnad på 30 döda och 3000 döda.
Vi kan göra olika bedömningar om hur stor denna ”mellanskillnad” är, om uttrycket tillåts, men hur stor eller liten den än är så bör den tillsvidare skrivas upp på asylrättens konto. DN måste hitta ett bättre argument om de ska friskriva asylrätten från dessa effekter. Som sagt, åtgärder som transportörsansvar är – detta är den springande punkten – ofrånkomliga i ett system som inte medger ett ”tak”. Det är just för att den generella asylrätten skapar så starka incitament att resa som staterna gör dessa resor illegala och svåra, för att det potentiella antalet sökande aldrig ska realiseras.
Men alternativen då, de har ju också fasansfulla ”minusposter” i form av risker, död och bedrövliga livsutsikter för människor. Absolut, men det här är inte platsen för att reda ut allt det. Den enda fråga jag diskuterar nu är på vilket konto ”döden i Medelhavet” ska skrivas upp på. Om man anser, som DN säger sig göra, att flyktingmottagande på 2015 års nivå vore ”naivt”, och samtidigt inte vill avskaffa asylrätten, så måste man försvara de åtgärder som är på plats för att hålla nere antalet. Detta inkluderar transportörsansvar och visumtvång. Och det innebär att man försvarar den incitamentsstruktur som orsakar en stor del av dödsfallen i Medelhavet.
3. Hjälpens form
En annan sak att notera vad gäller de ändrade tongångarna i debatten gäller frågan om ”hjälp på plats”. Idén att hjälp i närområden var en bättre respons än flyktingmottagande nämndes en enda gång i de programmatiska texterna i DN:s kampanj, och buntades då samman med främlingsfientlighet. Även i denna fråga är dock DN nu mer prövande i sin hållning:
Att göra livet i flyktinglägren lättare är av yttersta vikt – det är många barndomar som just nu utspelar sig där. Men man måste inse att åtgärderna i närområdet bara är tillfälliga lösningar på långvariga problem.
”Tillfälliga lösningar” låter ju dock inget vidare. Men det är att göra det lite lätt för sig: om ett problem är allvarligt är naturligtvis en tillfällig lösning inte fy skam. Under sommaren och hösten 2015 tvingades WHO och UNHCR skära ner i matransoner och stödet till flyktingar. I en intervju med The Guardian beskrev Michelle Grayer vid WHO de beslut hon hade varit tvungen att fatta:
People haven’t been vaccinated, they suffer from malnutrition, they have mental health issues because of the conflict. We are setting countries back decades. […] We are never 100% funded so we are always having to prioritise, but it breaks your heart when you end services for 3 million people. There will be no access for trauma like shrapnel wounds, no access for children’s health or reproductive health. There will be no surveillance of things like cholera. A generation of children will be unvaccinated.3
Att lösa den typen av problem är en sak; att ge flyktingar en ny hemvist och framtid är en annan. Det svenska flyktingmottagandet motiveras gång på gång genom skyldigheten att rädda liv. Detta är dock ett missförstånd. Människor som kommer till Sverige har, av geografisk nödvändighet, redan undkommit den livsfarliga konfliktzonen. Man kommer till Sverige just för att starta ett nytt liv. DN är nära denna insikt när de pratar om flyktingmottagandet som en mer ”långsiktig” lösning.
Personligen har jag hela tiden ansett att samhällsdiskussionen hade vunnit mycket på om alla insåg att flyktingmottagande här är något kvalitativt annat än den hjälp som ges i närområdet. Hur som helst kan man inte undvika frågan om vi ska hjälpa här eller där. Om svenskt mottagande inte vore något annat än elementärt skydd och humanitär hjälp så blir frågan varför vi inte med långt större effektivitet bidrar till den sortens hjälp i närområdet, som alltså i nuläget inte når upp till en dräglig nivå. Men om det faktiskt är något annat, så måste man försvara varför denna form av hjälp ska dominera så oerhört över den andra. Den syrier som har kraft och resurser att ta sig 400 mil till Sverige motiverar kostnader om 280 000 kr, medan vårt stöd till flyktingar i Syrien och dess grannländer – människor som lider av begränsade matransoner, bristande sjukvård, och lever i flyktingläger som inte har resurser nog för skolgång – är 100 kronor per person.4
Sverige kan erbjuda ny hemvist och livschanser bara till vad som i det stora hela utgör ett relativt fåtal, och måste i övrigt bidra till humanitär hjälp på andra håll. Hur ska balansen se ut? I andra sammanhang skulle vi nog vara ganska snabba med att ifrågasätta det moraliskt riktiga i att hjälpa ett fåtal mycket snarare än att hjälpa ett flertal uppnå rena livsnödvändigheter. Givet det begränsade humanitära stödet, och det lilla antalet kvotflyktingar, så är det bara en mild överdrift att säga att man i nuläget måste ta sig till Sveriges gräns för att bli föremål för våra moraliska omsorger. Och till den gränsen kan bara en liten andel ta sig, och sällan den mest utsatta. Vi har alltså både en påfallande skev fördelning av våra insatser och samtidigt en urvalsmekanism som går på tvären mot vad man normalt önskar hos ett stödsystem: att de sållar fram de mest behövande eller de som väntat längst på att ta del av stödet ifråga. Man kan således på goda grunder invända mot hjälpens form, utan att för den skull vara oenig om hur stora resurser som bör satsas. Värt att notera är att våra direkta kostnader för migration och integration skulle kunna finansiera hela UNHCR.
Det är fortfarande möjligt att försvara asylrätten och flyktingmottagande som ”det minst dåliga”. Exempelvis om man bedömer att det är asylrätten som tvingar fram åtaganden och resurser som stater annars aldrig hade tagit sig an. Det vill säga att hjälpens form och hjälpens omfattning i praktiken inte är separata frågor. Men det är som sagt en krass politisk bedömning, där avsevärda nackdelar betraktas som ett pris som man är villig att betala för att de totala åtagandena och resurserna blir större, eller för att man anser att de politiska riskerna är för stora. Kanske är detta den politiskt och moraliskt riktiga bedömningen, men man borde inte bli förvånad över att någon gör en annan moralisk värderingen av de reella alternativen.
* * * * *
Noter
- Joseph Carens tar Sverige som det enda exemplet på en stat som enligt hans förhållandevis stränga bedömningar eventuellt kan sägas ha tagit sin rättmätiga del av bördan under de senaste decennierna. Som sagt, även ett sådant land måste förlita sig på den här typen av åtgärder. Carens (2013), The Ethics of Immigration, s. . ↩
- Jag tolkar diskussionerna om asylrättens skrivelser om ”säkert tredjeland”, och de olika avtal som de eventuellt medger, är på sätt och vis diskussioner om hur pass nära det första varianten här går att uppnå politiskt utan ett radikalt ”avskaffande” av asylrätten. ↩
- ”UN agencies ‘broke and failing’ in face of ever-growing refugee crisis”, The Guardian, 6/9 – 2015. http://www.theguardian.com/world/2015/sep/06/refugee-crisis-un-agencies-broke-failing
↩ - 280 000kr = de direkta migrationskostnaderna i vårbudgeten 2016/antalet asylsökande ”i systemet”.100kr = vårt samlade stöd till UNHCR (1,6 miljarder)/antalet flyktingar under UNHCR:s omsorg (16 miljoner). Ändrar man siffran till det totala antalet skyddsbehövande i världen så blir siffran 25kr per person. ↩
Björn Östbring 